12 марта текущего года в Государственной Думе Российской Федерации (далее – ГД РФ) состоялось обсуждение ключевого законопроекта Минвостокразвития России «О поддержке предпринимательской деятельности в Арктике», подготовку которого ведомство осуществляет уже около года.
В июне прошлого года в материале «Российской Арктикой будет управлять акционерное общество?» о законопроекте нам рассказывал член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, ученый секретарь Научного совета АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (АНО НКЦ «Север») Михаил Жуков. Год спустя мы вновь обсуждаем с Михаилом Жуковым и заместителем директора АНО НКЦ «Север» советником государственной гражданской службы 1 класса Евгением Солдаткиным.
В чем отличие нынешнего законопроекта от его прошлогодней редакции?
Евгений Солдаткин: Законопроект, внесенный 6 февраля текущего года Правительством в Государственную Думу, не имеет существенных отличий от законопроекта, размещенного 30 апреля прошлого года на федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
И как его подготовила к слушаниям Государственная Дума?
Евгений Солдаткин: Текст, внесенный на первое чтение Комитетом Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству не имеет никаких отличий от текста законопроекта, внесенного Правительством.
Государственная Дума ничего не делала?
Михаил Жуков: Деятельность и Думы, и Совета Федерации, и арктических регионов была очень активной. Последнее заседание рабочей группы состоялось за день перед слушаниями.
И тем не менее?
Михаил Жуков: И тем не менее. Все изменения и дополнения, вносимые регионами, депутатами, сенаторами и привлеченными экспертами Министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики Александр Козлов и его заместитель Александр Крутиков, отвечающий в ведомстве за арктическое направление, обещали учесть во втором чтении.
Сколько времени до второго чтения?
Евгений Солдаткин: Месяц.
Обещаны существенные изменения?
Михаил Жуков: Обещаны. Обещали не превращать Государственную комиссию по вопросам развития Арктики из координационного органа в коллективный орган государственного управления, т.е. не создавать новый тип органа государственного управления, не предусмотренный ни Конституцией, ни федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Упоминание о Госкомиссии обещали вообще убрать из законопроекта. Это означает, что управляющая компания (субъект частного права) не становится инструментом Госкомиссии по реализации ее государственных исполнительно-распорядительных функций.
Таким образом, законопроект перестанет быть антиконституционным?
Михаил Жуков: Если обещание будет исполнено, то – да.
Что будет в новых условиях делать управляющая компания?
Михаил Жуков: Она – акционерное общество. Задача акционерного общества – зарабатывать деньги акционерам. Я не понимаю, зачем было избирать именно эту организационную форму, если задача законопроекта – снижать издержки арктических хозяйствующих субъектов.
Почему не создать ФГУП?
Михаил Жуков: Представители Минвостокразвития объясняют это тем, что принято решение более ФГУПы не создавать.
Евгений Солдаткин: Могли создать некоммерческую организацию (АНО), но на самом деле такая управляющая компания вообще не нужна. В каждом арктическом регионе есть министерство Арктики. Они и могут, и просто должны полностью исполнять функции управляющей компании. Согласно налоговому законодательству налогоплательщик должен сам регистрироваться в налоговой системе, после чего он автоматически попадает в реестр налоговых льготников, который ведет налоговая инспекция. Все функции управляющей компании являются государственной услугой и нечего огород городить, создавая ненужные частные структуры и передавая им государственные функции и полномочия. Для предоставления земельных участков также управляющая компания не нужна. Это функция местных и региональных властей. В целом предлагаемые законопроектом функции управляющей компании избыточны, а сама она – не боле чем «прокладка» и избыточное звено в системе предоставления государственной услуги «преференциальный режим реализации проектов развития Арктики».
Михаил уже говорил ранее, что акции нужны в первую очередь и главным образом для оборота прав собственности. Это предпродажная подготовка?
Михаил Жуков: Для внешних наблюдателей это выглядит именно так. Если потом примут решение о приватизации, заблаговременное формирование пакета акций будет истолковываться, как закамуфлированное преднамеренное коварство с прицелом на растаскивание страны по «частным норкам». Еще раз повторю, я не понимаю, зачем надо делать именно так.
Размах стратегического мышления чиновников впечатляет. А насколько эффективно для акционеров сейчас действует будущая управляющая компания - АО «Корпорация развития Дальнего Востока»?
Михаил Жуков: В 2017 году она получила прибыль 671 с половиной миллионов рублей.
Откуда прибыль?
Михаил Жуков: Если это доход от контрактов с государством и муниципалитетами, то где экономия бюджетных средств? Если это платежи резидентов ТОРов, то от платежей резидентов АЗРФ ожидаются такие же прибыли? Законопроект снижает их внеэкономические сверхиздержки или увеличивает?
Еще что-то обещали?
Михаил Жуков: Обещали. Например, 3 марта в Госдуме я сказал Министру по развитию Дальнего Востока и Арктики Александру Козлову о том, что использование термина «резидент» - политическая ошибка. Он сразу все понял и отдал указание найти замену.
Заменили?
Михаил Жуков: Нет. Мы предложили политически нейтральный вариант «участник проекта развития Арктики». Замминистра Александр Крутиков сказал, что много слов и не используется в законодательстве.
А в чем проблема?
Михаил Жуков: Представьте себе, вновь пришедшие в Арктику наши и иностранные «новые деньги» получают статус «резидент Арктической зоны России», а местное население и уже хозяйствующие в Арктике субъекты такого статуса не получают. Как к этому отнесутся люди?
На месте жителей Арктики я бы воспринял это как откровенный плевок в лицо и просто задохнулся бы от возмущения. О чем разработчики законопроекта думали? Они не понимают, как на это среагируют люди?
Технократы решали свои технократические задачи, учитывая очень небольшое количество известных и понятных им факторов. Остальное множество факторов, включая реакцию населения, они не рассматривали. Да и не могли - ни профильного образования, ни соответствующего опыта работы в Арктической зоне. В прошлый раз мы уже об этом подробно говорили.
А почему именно такое решение?
Михаил Жуков: Министр по развитию Дальнего Востока и Арктики Александр Козлов объяснил в Госдуме причину – Министерство финансов уже учло будущие налоговые поступления от действующих «старых» бизнесов в бюджетных расходах будущих периодов и не может от них отказаться. Поэтому налоговые льготы только для новых бизнесов.
А коренное население Арктики, они тоже не резиденты?
Михаил Жуков: Да. На рабочей группе в Госдуме я сказал замминистру Александру Крутикову: налоговые поступления от субъектов традиционного природопользования настолько незначительны, что находятся за гранью математической погрешности расчетов будущих налоговых поступлений и их утрата никак не скажется на бюджетной устойчивости регионов и страны в целом. Соответственно, ничто не мешает предоставлять субъектам традиционного природопользования статус «резидент Арктической зоны России», что позволит федеральной власти хотя бы частично сохранить лицо перед жителями Арктики в самом остром и щепетильном вопросе.
Согласился?
Михаил Жуков: Отказал. Сказал, что мы уже решили не предоставлять статус старым бизнесам. При этом он добавил, что на Дальнем Востоке ведомство научилось хорошо распознавать старые проекты, маскирующиеся под новые и не допускать получения ими статуса «резидент». Депутат Госдумы, Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Григорий Ледков ответил на это, что мы со своим оленеводством никогда не получим у Вас статус «резидент» на нашей же собственной земле.
Ну, это уже просто скандал-скандал! Представляю себе реакцию коренного населения и бурю возмущения правозащитных организаций во всем Мире.
Михаил Жуков: Риск серьезных политических издержек вполне реален. В 2021-2023 годах Россия будет председательствовать в Арктическом Совете и легко можно представить себе репутационные издержки нашей страны на этой международной площадке. Как нашу страну любят партнеры-конкуренты мы видим и антироссийская пропаганда ведется специализированными, достаточно профессиональными организациями с интенсивностью на грани открытой войны. Неужели мимо пройдут. Не пройдут. Головной боли у МИД России будет много.
Неужели в Минвостокразвития не видят всех политических следствий своей деятельности, да еще и в сегодняшних крайне непростых условиях? Ведь всякое действие рождает противодействие?
Михаил Жуков: Они считают, что это не их головная боль. Это проблема других ведомств.
Вы в прошлой беседе сказали, что вице-премьер Юрий Трутнев отрицал целесообразность использование механизма ТОР как модели для Арктики и что все его указания проигнорированы, что разработчики законопроекта от отсутствия собственных идей и незнания объекта государственного управления натягивают режим ТОР на всю Арктическую зону России как сову на глобус. А есть ли иные подходы и возможности?
Михаил Жуков: Есть, конечно. Нужно подходить к решению задачи не механически, а последовательно отвечая на вопрос о смысле целей, содержании задач, существе преодолеваемых проблем, выстраивать адекватную специфике территорий систему управляющих воздействий. Наконец, содержание законопроекта должно соответствовать заявляемым в нем целям и задачам. А они не в привлечении новых инвестиций как самоцели, а в формировании благоприятной среды для всех субъектов хозяйственной деятельности - и старых, и новых. И налоговые преференции – далеко не единственный инструмент снижения издержек хозяйствования до приемлемого уровня. Формирование среды имеет своим следствием комплекс сопряженных позитивных эффектов, снижающих эти издержки по широкому кругу прямых и косвенных расходов производителя. Если же только создавать привлекаемому внешнему капиталу конкурентные преимущества перед местными хозяйственниками, это лишь стимулирует этот капитал к максимальному отгораживанию от неблагоприятной окружающей социальной и инфраструктурной среды. Единственной его мотивацией станет максимизация выводимой прибыли и минимизация издержек добычи и транспортировки беспошлинно вывозимого сырья. И все. Это чисто колониальная схема и своими природными ресурсами мы будем развивать чужие экономики. Не с этим ли связано, что именно вопросам таможенного регулирования посвящено более 50% текста законопроекта.
Евгений Солдаткин: Все может быть еще куда более интересным и разнообразным. Законопроект писали торопливо, не продумывая в погоне за привлекаемыми инвестициями деталей разного рода. Например, начало мирового кризиса снижает ресурсную обеспеченность компаний, использующих импортную дорожную и строительную технику самого разного характера. Ремонт, пусть и дорогостоящий, станет более привлекательным в сравнении с приобретением новой техники. Вырастет потребность в возе в страну большого количества дорогостоящих запасных частей. А тут как раз создаются окна беспошлинного ввоза техники и запасных ремонтных комплектов к ней, которые можно по ее прибытию распродавать с определенной прибылью для вновь возникшего резидента Арктической зоны. И это только один пример. Если возникают какие-либо возможности беспошлинного ввоза, ими непременно воспользуются.
Михаил Жуков: Предложения сократить «таможенную часть» с использованием соответствующих отсылочных норм к Таможенному кодексу, законам о ТОСЭР и СПВ министерством были отвергнуты по тем основаниям, что необходимо детально прописать льготы по «таможенной очистке» для потенциальных ожидаемых иностранных инвесторов, в особенности для ввоза оборудования, необходимого для реализации инвестиционных проектов.
Евгений Солдаткин: Вроде все правильно и главное честно, если не прочитать внимательно статью 2, пункт 1, п.п. 2 о резиденте Арктической зоны и статью 6, пункт 10, где уполномоченный федеральный орган определяет максимальную долю иностранных работников, привлекаемых резидентами Арктической зоны. Необходимо заметить, что требования к субъекту предпринимательства с обязательной российской юрисдикцией в законопроекте отсутствуют. Таким образом, налоговые и таможенные льготы прямо адресованы иностранным инвесторам, которые могут заявиться сами, либо путем создания совместного предприятия с наделением на определенных условиях российского участника уставным капиталом в 5 млн. рублей. А для эффективного функционирования создаваемых предприятий обеспечить ввоз необходимой иностранной рабочей силы.
Михаил Жуков: Угроза создания нового слабоконтролируемого «окна в Европу и Азию» не только в беспошлинном возе того, что потом может быть продано внутри страны и вывозе прибыли, но и в сфере бесконтрольной разработки природных ресурсов. Например, инвестиционный порог 10 млн. рублей и заявительный принцип вполне достаточны для создания малого предприятия с иностранным участием, для закупки и доставки золотодобывающей драги и ее установки на малых золотоносных реках арктического региона. При этом статус «резидента Арктической зоны» практически гарантирует беспошлинный вывоз продукции и защиту от проверок, за исключением проверок самой управляющей компанией или проверок, основания которых согласованы с управляющей компанией – так в тексте закона.
Евгений Солдаткин:
Хочу заметить также, что субъектами правоприменения закона являются только вновь зарегистрированные предприниматели и/или новые инвестиционные проекты. За бортом закона остаются любые проектные инициативы не связанные со строительством объектов, сооружений или с разработкой природных ресурсов.
Почему инвестиции как самоцель стали главным критерием?
Михаил Жуков: Удобно отчитываться. Доложили высшему руководству сколько денег привлекли, положение свое в административной системе укрепили, а там хоть трава не расти. К пользе ли, к вреду ли впустили в сложившуюся хозяйственную систему новых инвесторов, кто потеряет, а кто приобретет – это уже у других голова болеть будет.
Как быть тем предпринимателям, которые уже давно и успешно работают в Арктике?
Евгений Солдаткин: С введением закона в действие они попадут в заведомо худшие конкурентные условия. Создаются основы экономической сегрегации и дискриминации. Инвестиционный ценз устанавливается в 10 млн. рублей, хотя разработчиками периодически писалось и говорилось и об 1 миллионе, и о полумиллионе рублей. В описываемых обстоятельствах от режима поддержки отсекаются практически все инициативы коренных народов Севера и Арктики по развитию традиционного природопользования и традиционных промыслов.
Что нужно сделать, чтобы закон отвечал интересам жителей российской Арктики, а не только неким внешним инвесторам?
Михаил Жуков: Этот закон невозможно просто улучшить. Его можно только переписать заново на основе новой концепции. Кстати, закон разрабатывался без предварительно написанной и согласованной концепции, что нарушает установленный порядок законотворческой деятельности. Это могло быть только в случае, если применялась концепция уже действующего закона. Так и есть, но это концепция небольших замкнутых территорий со специальным статусом, в пределах которых частично не действует национальное законодательство. Мы подробно говорили об этом в прошлый раз. И теперь эту концепцию пытаются натянуть на 28% территории страны, действительно как сову на глобус. Это просто юридический оксюморон и если закон начнет действовать, начнутся большие проблемы и проблемы в первую очередь политические. Крупные компании будут беспошлинно вывозить на экспорт добываемое сырье, и у них будет все хорошо. Плохо будет у населения, у регионов и, в конечном счете, у Правительства
Евгений Солдаткин: Пункт 4 утвержденных Президентом России Основ государственной политики в Арктике до 2035 года предусматривает ее осуществление с учетом национальных приоритетов. Пункт 5 предусматривает в числе основных национальных интересов обеспечения высокого качества жизни и благосостояния населения российской Арктики. Использование ресурсной базы предусматривается в интересах развития национальной экономики. Предусматривается охрана природной среды и защита традиционного образа жизни коренного населения Арктики. Целями государственной политики в Арктике заявляются: повышение качества жизни населения Арктики, ее ускоренное экономическое развитие и защита национальных интересов, в том числе в экономической сфере. Ничего этого законопроект не обеспечивает.
Михаил Жуков: Основной задачей в экономике Основы госполитики в Арктике видят государственную поддержку предпринимательской деятельности, в том числе в сфере малого и среднего бизнеса, развитие традиционных отраслей хозяйствования. Ничего этого законопроект не обеспечивает, На деле он не ликвидирует неравенство конкурентных условий между арктическим макрорегионом и более южными территориями, а вносит это неравенство в сами арктические регионы, искусственно порождая уже в их внутреннем пространстве неравенство конкурентных условий. А обеспечение равенства конкурентных условий – альфа и омега теории рыночной экономики.
Евгений Солдаткин: Арктика – не общероссийский ТОСЭР, а сложившаяся сложная система хозяйствования, жизнеобеспечения в условиях жестких природных и транспортных ограничений. Ключевое изменение, которое требуется внести в законопроект - устранение экономической сегрегации между «новыми» и «старыми» участниками хозяйственной деятельности. Предприниматели как уже зарегистрированные, так и вновь регистрируемые, должны иметь равные условия и одинаковую процедуру доступа к преференциальному режиму предпринимательства. Исходя из сложившейся экономической ситуации и реальных долгосрочных возможностей федерального бюджета подход «льготы в обмен на инвестиции» понятна. Но ТОСЭР – территория опережающего СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО развития, а не оффшор размером с Арктическую зону России, куда можно прийти только для зарабатывания и вывода денег. Льготы нужно обменивать на полезные результаты проектов развития, а не на любые инвестиции. Оценка соответствия исполнения соглашения должна осуществляться не по финансовым показателям, а по физическому объему выполненных работ. Основные вопросы возникают применительно к выбранному механизму предоставления льгот – «кальки» с закона о ТОСЭР.
Михаил Жуков: Законопроект предлагает исключительно заявительный порядок предоставления льготного (преференциального) режима. Он не предусматривает оснований для отказа в предоставлении государственной поддержки заявителям проектов, которые не только не востребованы для развития арктических территорий, а имеют целью только перемещение в условия, позволяющие уйти от значительной части налогов. С учетом положений Основ государственной политики в Арктике до 2035 года возникает объективная потребность в оценке проектных предложений не только по формальным признакам (отсутствие налоговой задолженности у заявителя, наличие бизнес плана, соответствие заявки разрешенным видам деятельности и др.) но и оценка полезных изменений социально-экономической ситуации по результатам реализации предлагаемых проектов. А это означает, что каждое проектное предложение требует всесторонней объективной и высокопрофессиональной экспертной оценки.
Как это может быть сделано?
Михаил Жуков: Поскольку «инвестиционный порог» новых проектов устанавливается в 10 млн. рублей, то они по своей значимости относятся к региональному и муниципальному уровням. Исходя из этого, регистрация таких проектов должна осуществляться на региональном или муниципальном уровнях. Но муниципалы сами не справятся. Поэтом региональные арктические министерства должны формировать с участием других заинтересованных ведомств, профильных научных учреждений и представителей муниципалитетов экспертные группы. Порядок их формирования должен утверждаться уполномоченным федеральным органом, а сами рабочие группы должны быть максимально приближены к конкретным точкам реализации проектов.
Евгений Солдаткин: Предоставление преференциального режима новым проектам фактически является государственной услугой и может осуществляться в рамках уже отлаженных механизмов общегосударственной платформы «Мои документы» в разделе «Мой бизнес». В этой связи предложение наделить управляющую компанию функциями государственной регистрации не имеет смысла, так как после передачи сведений в налоговые органы в Федеральной налоговой службе формируется реестр налогоплательщиков, на проекты которых распространяется преференциальный налоговый режим. Еще одна несвойственная для предусматриваемой законопроектом управляющей компании функция – подготовка и заключение инвестиционного соглашения с заявителем, а также контроль за его исполнением. В российской (Минэкономразвития России) и мировой практике для этих целей уже достаточно давно применяется формат «Проектный офис» - структурное подразделение либо подведомственная организация органа государственного управления – ответственного за соблюдение и выполнение условий инвестиционного соглашения и обязательств инвестора. Такие органы в виде Министерств по делам Арктики сформированы в большинстве арктических субъектов Российской Федерации.
Михаил Жуков: Проектный офис работает в рамках четко регламентированных процедур. А экспертная группа для оценки проекта и рекомендаций по его реализации и государственной поддержке – независимая «институциональная ячейка» на процедуру формирования которой не должны оказывать влияние или давления органы государственной власти ни федерального, ни регионального уровня.
Евгений Солдаткин: Крайне опасна попытка наделить управляющую компанию полномочиями заключения инвестиционных соглашений. В случае возникновения спорных ситуаций такое положение будет рассматриваться не как невыполнение обязательств перед государством, а как спор хозяйствующих субъектов. При наличии иностранного инвестора, такой спор будет адресован международному арбитражу, что мягко говоря, не отвечает изменениям, которые в настоящее время предполагается внести в Конституцию Российской Федерации в части вопросов приоритета российского законодательства. Если льготы и преференции предоставляются от имени российского государства, то и заключение инвестиционного соглашения должно осуществляться органами государственной власти, а существенным условием такого соглашение должно быть разрешение всех спорных ситуациях в судах российской юрисдикции.
Михаил Жуков: Если инвестиционные соглашения будет заключать управляющая компания – субъект частного права, то в случае возникновения спорных ситуаций такое положение будет рассматриваться не как невыполнение обязательств перед государством, а как спор хозяйствующих субъектов. При наличии иностранного инвестора, такой спор будет адресован международному арбитражу, что мягко говоря, не отвечает ни Основам государственной политики в Арктике до 2035 года, ни изменениям, которые в настоящее время предполагается внести в Конституцию Российской Федерации в части вопросов приоритета российского законодательства. Так как льготы и преференции предоставляются от имени российского государства, то и заключение инвестиционного соглашения должно осуществляться органами государственной власти, а существенным условием такого соглашение должно быть разрешение всех спорных ситуаций в судах российской юрисдикции.
Евгений Солдаткин: Законопроект вносился в пакете с изменениями в Налоговый кодекс в вопросах поиска, разведки и добычи углеводородного сырья. Закон прошел третье чтение и направлен в Совет Федерации. В этом законопроекте реализованы вполне прозрачные и ясные меры налогового регулирования и предоставления налоговых освобождений в отношении конкретных проектов, а не в отношении заявителей или резидентов. Льготы по налогу на прибыль могут быть предоставлены в случае раздельного учета доходов деятельности по арктическому проекту и вне его. Такой же подход реализован в отношении инвестиций на объекты обеспечивающей инфраструктуры. Аналогичные понятные и прозрачные подходы могут и должны быть также реализованы и для целей обсуждаемого законопроекта.
Михаил Жуков: В прошедшем третье чтение в Госдуме и направленном в Совет Федерации законе существенный признак новых проектов, определенный в изменениях в Налоговый кодекс - новыми проектами признаются введенные мощности. Для целей закона о поддержке предпринимательства в Арктике этот признак, вернее его отсутствие должны являться основанием не только лишения налогоплательщика предоставленных преференций, но и возмещения налоговых льгот за счет всех располагаемых активов. В разработанном Минвостокразвития России законопроекте это не предусматривается.
Евгений Солдаткин: Невозможно в рамках интервью ни полностью проанализировать законопроект, ни изложить новую его концепцию. Мы рассказали лишь об отдельных чертах, способных создать самое общее представление. Более подробно мы расскажем об этом законопроекте в специализированных статьях, размещаемых на Интернет-сайте «Арктика сегодня» в разделах «Арктическое законодательство» и «Государственная политика в Арктике».
очень красивые фото!
Классная статья! Суперпознавательно.