Просматривая Интернет-сайт «Арктика сегодня» нашего нового автора, эксперта Совета Федерации Михаила Жукова, обратил внимание на свежие материалы, повергнувшие меня в состояние шока. В законопроекте о развитии Арктики управление почти третью территории страны фактически передается акционерному обществу, которому предполагается делегировать часть исполнительно-распорядительных и контрольно-надзорных функций федеральных органов власти.
Приватизация функций государственных органов – это очень серьезно. Государство – инструмент самоорганизации и самозащиты общества. Частный бизнес общественных интересов преследовать не будет. В этом мы ежедневно убеждаемся, начиная с 1991 года. Как бы не было несовершенно наше государство, как бы плохо государственные чиновники не исполняли свою работу, у граждан нет другого инструмента защиты своих интересов. Общественный интерес заключается в укреплении своего государства, а не в растаскивании его по частным владениям.
Я попросил Михаила, являющегося членом Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, рассказать о российской Арктике, о ее текущих проблемах и ситуации в арктическом законодательстве.
Михаил, что у нас с Арктикой и в чем проблемы арктического законодательства?
У нас гордиев узел, сплетенный из актов действующего законодательства; из текущей практики государственного управления, ее истории и традиций; из сформированных прессой фантомных штампов ее общественного восприятия и из многокомпонентной, во многом неоднозначной реальности. И рубить этот узел нельзя, так как перепутанные в нем нити общественных отношений – несущие конструкции системы государственного управления. Рубить его, это как рубить канаты такелажа – мачты рухнут, переворачивая корабль.
Гордиев узел этот нужно аккуратно распутывать, но начиная с 2004 года, с момента создания Министерства регионального развития России, с «корабля» окончательно выгнали «моряков» и на их место привели «гражданскую сухопутную публику», знающую про корабли и паруса из журнала «Огонек» и прочей беллетристики. Кто-то пытался разобраться и, по крайней мере, старался не навредить. Кто-то постоянно порывался рубануть, и даже где-то рубанул, и теперь это приходится мучительно исправлять.
Почему с «корабля» удалили «моряков»?
Временщикам так удобнее. Специалист от вредных общему делу, общественному и государственному интересу указаний хватается за голову и вместо того, чтобы послушно исполнять, начинает спорить с начальством, убеждать его, что так нельзя, а нужно так-то и так-то. Кому это надо?
А кому это надо?
Обществу – надо. Государству – надо. Преследующему свой частный корыстный интерес временщику – не надо. Он имеет то, что охраняет и должен от этого отщипнуть. А еще великий китайский стратег Сунь Цзы писал: «Грабь при пожаре». Чем больше бестолковщины, чем хуже защищен интерес общественный, тем лучше обеспечен интерес частный. Это большой отдельный разговор, который уведет нас далеко в сторону.
Хорошо. В другой раз. А до 2004 года было все хорошо?
Хорошо не было, но и в Госкомсевере России, и в Минэкономразвития России после ликвидации Госкомсевера в 2000 году помимо людей случайных наличествовали профильные по образованию специалисты с опытом работы на Севере и в Арктике. Проблемой была экономическая стратегия Егора Гайдара, заявившего о нецелесообразности применения в отношении районов Крайнего Севера особой государственной политики. Госкомсевер, именовавшийся в Минфине России «черной дырой российского бюджета», старался не допустить обвального обрушения экономической и социальной сфер на Крайнем Севере и в Арктике, из которых государство решило уйти.
Тогда объектом государственного управления был Крайний Север?
Да. Арктика объектом государственного управления стала в 2001 году, уже после ликвидации Госкомсевера.
Почему?
К тому времени уже начал работать Арктический совет – международная организация приарктических государств и у нас появились соответствующие международные обязательства, а также необходимость проводить определенную государственную политику в отношении своих арктических регионов. К тому же российская Арктика занимает примерно 28% территории страны, а районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности - более 64%. Историю вопроса и значительную часть его содержания я описал в монографии «Определение состава Арктической зоны Российской Федерации», которая доступна на моем сайте в разделе «Районирование Арктики». Сайтов с таким названием минимум три, но на Яндексе он первый.
Хорошо. А что с законом и почему его до сих пор не приняли?
Было много попыток, которые кончались ничем. Причина – отсутствие у разработчиков необходимого объема знаний об объекте государственного управления. Отсюда ошибки разного рода и попытки свалить все в одну кучу. Пришлось даже написать статьи «Чего не должно быть в законе «Об Арктической зоне Российской Федерации» и «Что должно стать основным содержанием Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», размещенные в разделе «Арктическое законодательство» моего сайта. Всего в этом разделе более 20 текстов, описывающих историю попыток последнего десятилетия. Что касается законопроекта, опубликованного 30 апреля этого года на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru/), то ему в разделе «Арктическое законодательство» посвящены последние три текста, в которых он достаточно подробно разобран.
Но как получилось, что управляющей компании (субъекту частного права) передаются полномочия органов государственного управления?
Это попытка употребить вроде бы уже апробированную логику законодательного стимулирования инвестиций за неимением других идей. Это логика технопарка, который предоставляет инвестору инфраструктурные услуги в масштабах одного здания или группы зданий. В этих обстоятельствах естественно наличие управляющей компании, которая является собственником земельного участка и расположенной на нем зданий и сооружений, иной инфраструктуры, которая на льготных условиях предоставляется компаниям, занимающимся разработкой и внедрением инноваций.
Следующим шагом было проецирование этого механизма на порт Владивосток с режимом свободной таможенной зоны (СПВ). Управляющие компании – естественный элемент портовых зон и в этом случае нет противоречия. Затем этот же механизм применили к территориям опережающего социально-экономического развития (ТОР или ТОСЭР), «растянув» логику технопарка на сравнительно небольшие территории ТОР. Но и это еще технически исполнимо, так как в распоряжении управляющей компании находится не вся территория расположения ТОР с ее населением и хозяйственным комплексом, а территориально-имущественный комплекс индустриальных парков, которые собственно и являются инвестиционными площадками.
Иными словами, ТОР с определенным огрублением можно считать суммой технопарков или индустриальных парков с учетом того, что управляемый управляющей компанией имущественный инфраструктурный комплекс в законе о ТОР понимается шире и на практике может выходить за пределы собственно индустриальных парков. Это не означает, что весь имущественный инфраструктурный комплекс территории ТОР должен находиться в управлении управляющей компании. Фактически на территории ТОР имеет место своего рода двоевластие. За население, часть территории и инфраструктурного комплекса отвечают муниципальные власти, а за другую часть территории и инфраструктурного комплекса отвечает управляющая компания.
Понятно, что находящиеся в режиме ТОР и не находящиеся в режиме ТОР на территориях муниципальных образований оказываются в неравных конкурентных условиях. С точки зрения задачи создания точек ускоренного экономического роста, такая экономическая политика возможна и технопарки изначально задумывались как зоны определенного объема преференций (пониженная арендная плата, упрощение условий получения административных услуг разного рода) в целях формирования зон разработки и внедрения инноваций. Но это локальная ситуация, перенос которой на без малого треть территории страны с учетом позиции ее высшего руководства и поставленных ими задач выглядит неадекватным.
Растягивание механизма технопарков на всю Арктическую зону страны подобно натягиванию совы на глобус!?
Можно сказать и так. Базовой исходной посылкой законопроекта является предоставление льгот только резидентам Арктической зоны, а статус резидента может получить только новый инвестор с новым проектом. «Старый» инвестор со «старым» проектом, продолжающий инвестировать в него стандартным образом – мимо. Хочешь государственной поддержки – извернись, но представь себя и свой проект как нечто новое. И никого дискриминация по конкурентным условиям не волнует. Все вдруг о принципе равенства конкурентных условий забыли.
И как будут выходить из этой ситуации живущие и работающие в Арктике?
Крупные компании справятся. У них большие и хорошо тренированные правовые департаменты, проектно-технологические подразделения и лоббистские группы. Они подготовят все необходимые пакеты документов и проведут их через все необходимые процедуры.
А как остальные, таких ресурсов не имеющие?
А кого это интересует?
Но ведь все попытаются получить статус резидента?
Не все, но многие. Будет огромный поток заявок и возникнет огромный управленческий тромб, так как никакими силами в установленные сроки этот объем пакетов документов содержательно рассмотреть невозможно, да и где возьмут такое количество действительно знающих людей? Рассмотрение будет исключительно формальным, без заглубление в содержание. Но, тем не менее, это будет огромный управленческий тромб.
Управленческий тром – это же ужасно!
Это прекрасно. Вы ничего не понимаете. Хотите заработать – создайте проблему. Можно, например, за скромную мзду переложить папочку из конца огромной очереди в ее начало. Можно только просмотреть наличие и формат документов, а можно начать их читать и найти в тексте какой-нибудь заусенец. Очень много чего можно.
Но Дмитрий Медведев в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы дал поручение устранить избыточные требования к бизнесу и даже на 2021 год назначена «административная гильотина»?
Да, законопроект – движение в обратную сторону и его внедрение в жизнь будет означать настоящий бумажный тайфун. Но кого это интересует? У нас добрая традиция игнорировать послания и поручения президента России. Проигнорируют и премьера.
В интервью «Интерфаксу» вице-премьер Юрий Трутнев сказал, что распространение ТОР на все, что плохо развивается, не откроет просто так новые возможности, это не универсальный инструмент, что механизм ТОР на Арктику переносить неправильно потому, что в Арктике другие условия.
Сказал. Ну и что. Он много чего очень правильного сказал:
- Арктика - один большой ТОР и в ней необходимо льготировать всё;
- каждый проект, реализуемый в сложных условиях Арктики, должен пользоваться индивидуальной поддержкой;
- модель преференций не может быть калькой с Дальнего Востока;
- роль государства в Арктике должна быть системной.
Он перечислил базовые задачи государственной политики в Арктике:
- качество жизни людей на арктических территориях (нормальные условия для жизни, работы, обучения детей, достойное медицинское обслуживание);
- обеспечение стратегических национальных интересов в Арктике исходя из глобального значения Арктики для нашей страны;
- сохранение экологического равновесия.
А нижестоящие чиновники сделали все строго наоборот:
- калька с Дальнего Востока и модель ТОР;
- жителям и хозяйствующим субъектам Арктики можно не беспокоиться – государственная поддержка не для них (как и в муниципальных образованиях, где размещены ТОР и где поддержка только резидентам ТОР);
- все желающие должны осуществить большую и дорогостоящую проектно-административную работу - переформатировать свои бизнес-проекты и представить их (пусть и фиктивно) как новые инвестиции, после чего пройти соответствующие процедуры в условиях вала заявок, многократно превышающего пропускную способность государственных органов управления и управляющей компании.
Почему Вы сказали, что не все попытаются получить статус резидента?
Законопроект в пункте 7 статьи 6 предусматривает, что правительство в лице уполномоченного органа передает управляющей компании полномочия по управлению и распоряжению земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности в целях реализации резидентами Арктической зоны инвестиционных проектов. Пункт 3 статьи 18 прямо указывает, что распоряжение земельными участками, расположенными на территории реализации инвестиционных проектов, осуществляется управляющей компанией. Захочет ли инвестор инвестировать в сложные и дорогие производственные объекты, если они будут стоять на не ему принадлежащем земельном участке и арендную плату он должен будет платить субъекту частного права, который может со временем менять условия аренды?
Инвестор рискует превратиться в дойную корову?
Все будут держать это в уме.
Почему Юрий Трутнев сказал, что в Арктике необходимо льготировать всё?
В Арктике имеет место внеэкономическое по своей природе северное удорожание в его экстремальной арктической форме. Природные условия и трудности логистики очень существенно, иногда в разы увеличивает издержки на ведение хозяйственной деятельности и обеспечение жизнедеятельности населения. Внеэкономическое удорожание существенно усугубляется удорожанием экономическим, которое генерируется узостью предложения и наличием монополистов. Например – транспортное обеспечение. Местные авиаперевозки в Арктике в несколько раз дороже, чем аналогичные перевозки на аналогичной технике в аналогичных природных условиях в Канаде при несопоставимо более высоком там уровне сервиса и зарплатах работающих в системе перевозок.
Принцип экономической политики Егора Гайдара в отношении Арктики – единство экономического регулирования по всей стране. Соответственно, экономическое регулирование на севере Красноярского края (Диксон) должно быть таким же, как и на юге Краснодарского края (Сочи). Это вопиющее пренебрежение принципом равенства конкурентных условий, который всегда декларировался как «священная корова» либеральной экономики, но на деле где выгодно – игнорировался. Отсюда и такой перекос в издержках хозяйствования и жизнедеятельности. Отсюда и прибыли авиаперевозчиков в Арктике, измеряемые даже не сотнями, а тысячами процентов.
Именно северное удорожание в его экстремальной арктической форме и является основанием предоставления преференций, цель которых – выравнивание конкурентных условий между регионами страны. Все приарктические государства тем или иным способом снижают издержки резидентов их арктических регионов, которые признаются таковыми по факту. Информация об этом была нами подготовлена в обширной справке для заседания Государственного совета в Салехарде весной 2004 года под председательством нашего президента. Документ доступен на моем сайте в разделе «Государственная арктическая политика».
Команда Гайдара не знала о северном удорожании?
Знала, конечно. Региональные аспекты северного удорожания принципиально не изучались, а для того, чтобы что-то запретить, надо об этом знать. Когда я в 2001-2007 годах руководил подведомственным Минэкономразвития России ФГУ ВНКЦ «Север», я каждый год вставлял в план научных исследований изучение северного удорожания, и мне каждый год этот пункт вычеркивали.
Для того, чтобы декларировать принцип единства правового регулирования хозяйственной деятельности по всей стране, нужно ничего не знать о том, насколько она огромна и разнообразна по условиям хозяйствования и жизнедеятельности. Это все изучалось еще в школе на уроках географии, и тот же Гайдар не мог этого не знать. Знал. Но игнорировал.
Именно поэтому Владимир Путин говорил о важности изучения географии и даже установил день географа?
Если бы Вы знали, сколько раз управленческие решения игнорировали географическую реальность в стиле «глобального гротеска». Например, мне даже пришлось написать по этому поводу целую книгу «Состав Арктической зоны Российской Федерации», доступную на моем сайте в разделе «Районирование Арктики».
Кто акционеры управляющей компании?
По законопроекту - государство.
Но почему тогда не создать ФГУП, зачем нужны именно акции?
Вы сами знаете, для чего именно существуют акции – для свободного обращения долей прав собственности. Ну, а потом, у ФГУП достаточно строгая политика трудовых доходов, включая и высшее руководство. А у АО она весьма гибкая – кроме зарплат, премий, иных бонусов еще и доход по акциям от прибыли.
Акционерное общество – формат предпродажной подготовки доли участия в управляющей компании?
Которая согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 7 обеспечивает деятельность государственной комиссии в части осуществления полномочий по управлению Арктической зоной.
Какая практика существует в этой сфере?
Акционерное общество Агентство по развитию Дальнего Востока, управляющее ТОРами, также имело собственником акций государство.
А теперь?
У государства «золотая акция».
И где остальные акции, у кого они теперь?
Не знаю. В открытой печати ничего не видел.
Кто оплатит для АО банкет? Не бюджет, надеюсь?
Сложный вопрос. Бюджетные субсидии могут быть, но они в любом случае не покроют основных расходов АО, включая распределяемую между акционерами прибыль.
Значит, его оплатят бизнес и население, на плечи которого бизнес перенесет свои расходы?
Оплатят, а как иначе.
Иными словами, северное удорожание одной рукой будет компенсироваться, а другой – усугубляться?
Все будет зависеть от аппетитов акционеров. Пока акции у государства - можно на что-то надеяться. Если они будут у носителей частного интереса, частный интерес будет продавливать свои условия.
Очень хорошая статья, все доступно и теперь я понимаю проблемму